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Netzwerke im ländlichen Raum - Chancen, Organisation und Management

LEADER-Workshop, 16. - 17. Mai 2002 , Eisenach

Netzwerke im ländlichen Raum - Chancen, Organisation und Management

Prof. Helmut Voelzkow, Universität Osnabrück

Strukturprobleme der ländlichen Räume, Grenzen der Agrarpolitik und die Politik für ländliche Räume

Ländliche Regionen haben es nicht leicht. Der gesellschaftliche Strukturwandel von der Agrargesellschaft über die Industriegesellschaft hin zur Dienstleistungsgesellschaft bedeutet für die ländlichen Regionen seit 200 Jahren schon fast eine Art Dauerkrise, denn industrielle Produktion und Dienstleistungsbranchen entwickeln sich woanders. Die Landwirtschaft bietet nicht mehr die Beschäftigungsmöglichkeiten wie zuvor. Weil sich die alternativen Beschäftigungsmöglichkeiten eher in der Stadt und nicht im ländlichen Raum finden lassen, wandern Teile der Bevölkerung aus den ländlichen Räumen ab. Mit politischen Eingriffen seit Jahrzehnten wird versucht, der "Entleerung" der ländlichen Regionen entgegenzuwirken. Dabei sind bislang - grob vereinfacht - zwei strukturpolitische Varianten zu unterscheiden: Zum einen wird versucht, durch eine Markt- und Preispolitik für landwirtschaftliche Produkte die Landwirtschaft zu retten - und dadurch auch den ländlichen Regionen zu helfen. Zum anderen wird versucht, wirtschaftliche Alternativen zur Landwirtschaft in den ländlichen Regionen zu fördern (Diversifizierung).

Das erstgenannte Modell der Markt- und Preispolitik für landwirtschaftliche Produkte wird in den nächsten Jahren wohl gegenüber dem zweiten Modell der Politik für den ländlichen Raum weiter an Gewicht verlieren. An einer Neuausrichtung der Agrarpolitik geht trotz aller Widerstände kein Weg vorbei. Die Verbraucherorientierung der Landwirtschaft wird zunehmen müssen, ebenso wie die Verbesserung der Umweltverträglichkeit der Landwirtschaft. Möglicherweise kann an die Stelle der Subventionierung von landwirtschaftlichen Produkten ein Entgelt für bestimmte Dienstleistungen im Natur- und Umweltschutz treten, um der Landwirtschaft ein zweites Einkommen neben den Erlösen für ihre Produkte zu sichern. Zumindest ließe sich so die Stabilisierung der Landwirtschaft gegenüber dem Verbraucher und dem Steuerzahler noch rechtfertigen, immer unter der Voraussetzung, dass sich die Landwirtschaft in diesem Sinne zumindest teilweise in eine Dienstleistungsbranche für Natur- und Umweltschutz wandelt. Aber selbst wenn die viel beschworene Wende in der Agrarpolitik gelingen sollte, wird die zweite Variante - also die Politik zur Förderung der wirtschaftlichen Alternativen zur Landwirtschaft - im ländlichen Raum unverzichtbar bleiben.

Die Europäische Union beteiligt sich mit Mitteln aus den Europäischen Strukturfonds an der Förderung der Entwicklung der ländlichen Räume. Dieses Förderangebot der Europäischen Union wird durch nationale Mittel ergänzt. Die Kofinanzierung der europäischen Mittel aus den Strukturfonds wird in weiten Teilen mit der Gemeinschaftsinitiative "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" und mit der Gemeinschaftsinitiative "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" bestritten. Ein Großteil der Finanzhilfen der Europäischen Union läuft damit über die eingefahrenen Förderschienen nationaler Strukturpolitik, die in dem Korsett der Gemeinschaftsaufgaben von den Bundesländern umgesetzt wird. Wer die kritische Diskussion über die deutsche Regionalpolitik kennt, der weiß auch, dass die Gemeinschaftsaufgaben seit Jahren in der Kritik stehen. Bemängelt wird vor allem der "Top-Down"-Ansatz der Gemeinschaftsaufgaben, die den Förderregionen viel zu wenig Spielräume geben, die Verwendung der Fördermittel nach regionalen Kriterien zu variieren. Vor diesem Hintergrund ist es sehr zu begrüßen, dass die Europäische Union mit den Gemeinschaftsinitiativen wie LEADER+ die Möglichkeit eröffnet, neue Wege in der Politik für die ländlichen Räume einzuschlagen.

Jenseits der "Mainstream-Programme": Besonderheiten von LEADER+

Die Gemeinschaftsinitiative LEADER+ eröffnet neben den "Mainstream-Programmen" (früher Ziel 5b, heute Ziel-1 und Ziel-2) ein Experimentierfeld, das gerade im Hinblick auf die konzeptionelle Diskussion über regionalpolitische Hilfen für ländliche Räume besonders spannend ist, weil diese Gemeinschaftsinitiative neue Freiräume eröffnet, die in herkömmlichen Förderprogrammen nicht vorgesehen sind.

Im Unterschied zu vielen anderen regionalen Förderprogrammen gibt LEADER+ keine konkreten Fördertatbestände vor, sondern fordert die ländlichen Räume dazu auf, selbst zu identifizieren, wie die Entwicklung vorangebracht werden kann. Dazu sei an dieser Stelle ein längeres Zitat erlaubt, um den Leser mit der Philosophie von LEADER+ vertraut zu machen. Demnach hat "jede Region ... ihre Spezifika, die es als Chance für ein eigenständiges Profil und eine stärkere Identifikation der Bevölkerung mit ihrer Region zu entdecken und zu entwickeln gilt (territorialer Ansatz). Das Aufgreifen solcher Chancen setzt eine breite Bürgerbeteiligung mit demokratischen Spielregeln voraus. Neue Organisationsstrukturen und Eigeninitiative sind gefragt (Bottom-up-Ansatz). Die privaten und öffentlichen Akteure entwickeln gemeinsam eine Strategie, wie der Entwicklungsrückstand ihrer Region abgebaut werden, Marktnischen gefunden und privates Kapital mobilisiert werden können (Regionales Entwicklungskonzept). Durch engere Beziehungen zwischen den Regionen und sektorübergreifende Kooperation werden die Diversifizierung der lokalen Wirtschaft und der gesellschaftliche Austausch gefördert (Integrierter Ansatz)." 

Auch andere Veröffentlichungen oder das gängige Informationsmaterial über LEADER+ bieten ein ähnliches Bild. Auch dort ist von "lokalen Aktionsgruppen" die Rede, die "Kooperationspartner" suchen und finden sollen. Da wird von "Networking" geschrieben, das im Rahmen von LEADER+ unverzichtbar sei. Da sollen die Regionen mehr oder minder ausgefeilte "regionale Entwicklungskonzepte" formulieren und "regionale Entwicklungsstrategien" ausarbeiten. Man bemüht sich offensichtlich mit großem Engagement um die Einbindung diverser Akteure. Es gibt sogar hauptamtliches Personal, das die Arbeit der "lokalen Aktionsgruppen" unterstützen soll. Und ständig taucht der Begriff der "Vernetzung" auf, was offenkundig damit zusammenhängt, dass die Programmgestalter große Hoffnungen auf das Wirken von solchen "Netzwerken" setzen. Sind diese Hoffnungen berechtigt? Und warum können Netzwerke bei der regionalen Entwicklung hilfreich sein?

Die Chancen von Netzwerken - Ein praktisches Beispiel

Bevor eine theoretische Einordnung von Netzwerken geboten und eine Spezifizierung ihrer Leistungspotentiale vorgenommen wird, soll zunächst anhand eines einfachen Beispiels gezeigt werden, worum es bei solchen aufwendigen Versuchen der "Vernetzung" eigentlich geht. Die Vernetzung ist ja kein Selbstzweck, sondern soll etwas in wirtschaftlicher Hinsicht bewirken. Man stelle sich also eine landschaftlich reizvolle Region vor, die nach Einschätzung der lokalen Aktionsgruppe (LAG) insbesondere für radfahrende Touristen attraktiv sein könnte. Die LAG denkt darüber nach, wie der Zustrom radfahrender Touristen erhöht werden könnte. Dazu werden in den Sitzungen der LAG zahlreiche Vorschläge gemacht. So könnte es beispielsweise für die "Einwerbung" von Radtouristen hilfreich sein, wenn die vorhandenen Betriebe aus dem Hotel- und Gaststättengewerbe spezielle Angebote für diese Zielgruppe bereithalten würden. Zu denken wäre etwa an geeignete Unterstellmöglichkeiten für die Fahrräder, an ein spezielles Angebot an kräftigenden Speisen, möglicherweise unter Nutzung der Produkte der ansässigen Landwirtschaft. Des weiteren könnte es von den radfahrenden Touristen als sehr vorteilhaft empfunden werden, wenn für sie jederzeit die Möglichkeit besteht, vom Rad auf den öffentlichen Nahverkehr "umzusteigen", um Teilstrecken mit dem Bus oder der Bahn zu absolvieren. Dies allerdings setzt voraus, dass der öffentliche Nahverkehr auch das Mitnehmen von Rädern ermöglicht. Vielleicht wäre sogar so etwas wie ein Abholservice vorstellbar. Unverzichtbar dürfte sicherlich ein Ausbau der Radwege sein, ebenso die Bereitstellung geeigneter Karten und Informationsmaterialien, die Aufschluss über die verschiedenen Sehenswürdigkeiten geben. Möglicherweise müsste auch die Beschilderung der öffentlichen Verkehrswege neu gestaltet werden. Es könnte zudem darüber nachgedacht werden, spezielle Veranstaltungen für die radfahrenden Touristen (Führungen, Vortragsveranstaltungen u.ä.) aufzulegen. Besonders wichtig wäre es natürlich, all diese Leistungen auch über die Region hinaus bekannt zu machen. Der ferne Großstädter, der am Personal-Computer darüber nachdenkt, ob er am nächsten Wochenende mit seinen Freunden einen Ausflug aufs Land machen soll, um dort in der Gruppe herum zu radeln, die eine oder andere Sehenswürdigkeit zu besichtigen und abends gut zu speisen, muss das Komplettpaket auch entdecken können. Deshalb wird die LAG auch über Werbung, Marketing, Internet-Präsenz oder eine Kooperation mit Vereinen und Verbänden außerhalb der Region diskutieren.

Die Liste möglicher Einzelleistungen, die den radfahrenden Touristen als Zielgruppe angeboten werden könnten, ließe sich sicherlich noch fast beliebig verlängern. Entscheidend ist, dass ein solches Programm nicht von einem Akteur allein umgesetzt werden kann. Ein Hotel mag entscheiden, Unterstellmöglichkeiten für radfahrenden Touristen vorzusehen, aber die Zunahme der Übernachtungen durch diese Investition wird sehr beschränkt bleiben, wenn nicht auch all die anderen Serviceangebote für den Radtourismus bereitgestellt werden. Aber die Entscheidung darüber liegt nicht in der Zuständigkeit des einzelnen Hotelbetriebs. Entweder, alle anderen Akteure in der Region machen auch mit, oder das ganze Vorhaben ist nicht mehr viel Wert. Natürlich könnte der Gemeinderat beschließen, die Fahrradwege auszubauen, und sicherlich würde die Landesregierung auf Antrag für den Ausbau der Fahrradwege Finanzierungshilfen aus einem europäischen Programm oder aus einem Landesprogramm gewähren. Vielleicht wäre das Arbeitsamt glücklich, doch endlich mal wieder einen Anlass für eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme gefunden zu haben. Aber was nützen all diese schönen Wege, wenn die radfahrenden Touristen nicht kommen, weil sie gar nicht wissen, dass sie nicht nur schöne Radwege, sondern auch spezielle Hotelbetriebe, Restaurants und weitere Freizeitangebote in der Region finden können. Eine Fahrradregion ist mehr als die Summe der Einzelelemente, die für radfahrende Touristen angeboten werden. Entscheidend ist die Synergie, die sich aus der Vollständigkeit des Angebotes ergibt.

Letztlich geht es bei der Profilierung der ländlichen Region für radfahrende Touristen um ein Kollektivgut. Einzelaktionen allein machen wenig Sinn. Alle Akteure der Region, seien es nun kleine Hotelbetriebe oder Restaurantbetreiber, die Gäste anlocken wollen, oder der Bürgermeister, der sich in der lokalen Wirtschaftsförderung profilieren will, seien es landwirtschaftliche Betriebe, die auch Feriengäste gewinnen wollen oder der Heimatverein, alle Akteure sind jeweils für sich viel zu klein und ressourcenschwach sind, um das Gesamtprogramm für die Freizeitregion im Alleingang realisieren zu können. Irgendwie muss sichergestellt werden, dass alle Akteure "an einem Strang" ziehen. Aber wenn dies gelingt, dann profitiert der Hotelbetrieb davon, dass die Gemeinde die Fahrradwege ausbaut, dass der Heimatverein die Beschilderung gestaltet, dass die Tankstelle einen Fahrradpannenservice eröffnet etc. Und umgekehrt profitieren alle anderen Akteure davon, dass auch der Hotelbetrieb spezielle Angebote für die radfahrenden Touristen vorsieht.

Allerdings ist im Hinblick auf die Rationalität der einzelnen Akteure Skepsis angebracht. Jeder einzelne Akteur unterliegt nämlich der Versuchung, als "Trittbrettfahrer" aufzutreten: Er ist geneigt, von den Leistungen der anderen profitieren, ohne selbst seinen Teil der Investitionen zu tragen. Die Realisierung des Projekts, von dem alle profitieren würden, kann daran scheitern, dass sich alle bei den Kosten "hinten anstellen": Sollen doch die anderen zahlen, an dem Nutzen, wenn er denn eintritt, kann man dann ja immer noch teilhaben. In der Theorie wird bei solchen Konstellationen von "Marktversagen" gesprochen. Individuell rationales Handeln führt dann zu kollektiv irrationalen Ergebnissen. Aus dem schönen Vorhaben wird dann nichts.

Wiederum aus Sicht der Theorie sind die Möglichkeiten, einer solchen Rationalitätsfalle zu entgehen, begrenzt. Es alles sich - unter Nutzung von Idealtypen - verschiedene institutionelle Konstellationen beschreiben, die es erlauben, ein Kollektivgut trotz der beschriebenen Rationalitätsfalle zu erzeugen:

Wenn die theoretischen Varianten der Produktion kollektiver Güter systematisiert werden und der Markt aufgrund des Marktversagens ausscheidet, dann lässt sich zwischen der staatlichen Bereitstellung, der (hinreichend großen) Unternehmensorganisation, die über vertikale Integration die kollektiven Güter wieder in private Güter verwandelt, und der Gemeinschaft differenzieren, wobei die institutionellen Lösungsmuster jeweils als Idealtypen zu verstehen sind. In eben dieser theoretischen Debatte über die Idealtypen der institutionellen Lösung von Kollektivgutproblemen wird das "Netzwerk" als die (letztlich praxisnähere) Kombination dieser vier Alternativen gehandelt. Netzwerke erlauben demnach die Produktion kollektiver Güter, die individuelle Akteure allein deshalb nicht auf die Reihe bekommen können, weil sie auf eine Handlungskoordination mit anderen Akteuren angewiesen bleiben, diese anderen Akteure aber nicht zu einem kooperativen Handeln zwingen können. Bei den beteiligten Akteuren des Netzwerkes mögen unterschiedliche Motive ausschlaggebend sein (Marktakteure: unmittelbarer Nutzen, Gemeinschaftsmitglieder: Solidarität, Staatsakteure: Weisung der Vorgesetzten etc.). Entscheidend bleibt aber, dass die Akteure - aus welcher individuellen Motivlage heraus auch immer - zu kollektivem Handeln verpflichtet werden können, denn erst dann kann die Produktion eines kollektiven Gutes auch sichergestellt werden.

Schlussfolgerungen für das Management von lokalen Aktionsgruppen im Rahmen von LEADER+

Bei einigen Akteuren mag die Kooperationsbereitschaft durch übergeordnete Stellen angeordnet werden können, aber bei den meisten relevanten Akteuren geht dies nicht. Vor diesem Hintergrund wird nachvollziehbar, warum LEADER+ auf einen territorialen Bottom-up-Ansatz setzt. Private und öffentliche Akteure sollen gemeinsam identifizieren, welche wirtschaftlichen Potentiale durch koordiniertes Handeln erschlossen werden könnten. Private und öffentliche Akteure sollen auf der Grundlage eines regionalen Entwicklungskonzeptes eine kollektive Strategie entwickeln und sich freiwillig dazu verpflichten, "an einem Strang" zu ziehen. Die Netzwerke sollen durch Handlungskoordination eine Entwicklung einleiten, die über individuelles Handeln allein nicht realisierbar wäre. Der Clou von Netzwerken besteht darin, dass die eingebundenen Akteure koordiniert handeln und so jeweils Einzelleistungen einbringen, die in ihrer Gesamtheit durch die Synergie von kollektivem Nutzen sind.

Wenn der theoretischen Analyse des Nutzens von Netzwerken für eine Entwicklung ländlicher Räume gefolgt wird, dann hat dies unmittelbare Konsequenzen für das Management von solchen Netzwerken. Die Selbstdarstellungen der Gemeinschaftsinitiative LEADER+ unterstellen zwar, dass Netzwerke für die ländlichen Räume per se vorteilhaft sein können, aber den Nachweis, dass sie es tatsächlich sind, können nur die regionalen Akteure selbst erbringen - durch koordiniertes Handeln, das der Region bzw. dem Kollektiv der Beteiligten gemeinsamen Nutzen bringt. Alle Akteure, die in das Netzwerk eingebunden werden sollen, werden sich jeweils fragen, welche Vorteile dabei für sie selbst in Aussicht stehen. Eben diese Vermittlung der Vorteilhaftigkeit ist aber nicht so einfach, weil die Netzwerke, wenn sie denn erfolgreich arbeiten, einen kollektive Nutzen erzeugt, der möglicherweise allen Beteiligten auch dann zugute kommt, wenn sie sich selbst nicht an den Kosten des Netzwerkes beteiligen.

Eben dieses Rationalitätsdilemma muss durch das Management der Netzwerke überbrückt werden. Ideen und Vorhaben, die aufgrund der vorherrschenden Rationalitätsorientierung der Akteure wenig aussichtsreich sind, weil absehbar ist, dass die Kooperation verweigert wird, sollten nicht weiter verfolgt werden. Es kommt darauf an, den möglichen kollektiven Nutzen möglichst klar herauszustellen und zugleich die Einsicht zu vermitteln, dass der kollektive Nutzen nicht erreicht werden kann, wenn unverzichtbare Akteure aus der gemeinsamen Arbeit ausscheren. Wenn diese Einsicht nicht vermittelt werden kann, dann kann man sich auch die Mühen der weiteren Netzwerkarbeit sparen. Wenn diese Einsicht aber doch vermittelt werden kann, dann dürfte auch jener Plausibilitätsdruck entstehen, der die Mitarbeit und Kooperationsbereitschaft befördert.

Es bleibt sicherlich geboten, die individuellen Kosten der beteiligten Akteure für die Arbeit in dem Netzwerk möglichst gering zu halten, um sie angesichts des erreichbaren kollektiven Nutzens nicht individuell zu überfordern. Deshalb sollte auch bei der Zusammensetzung der lokalen Aktionsgruppen immer darauf geachtet werden, dass der Prozess nicht durch eine falsch verstandene Partizipationsoptimierung überlastet wird. Es kann nicht das Ziel sein, Akteure in das Netzwerk einzubeziehen, die letztlich keine nennenswerten Eigenbeiträge zur Erreichung des anvisierten kollektiven Nutzens bieten können. Die Antwort auf die Frage, wer mitmachen soll, ergibt sich nämlich recht schnell, wenn Klarheit darüber besteht, wer unbedingt mitmachen muss, weil er unverzichtbar ist, um das gemeinsame Ziel zu erreichen. Nur die Vorhaben, deren Aussichten durch Handlungskoordination der Netzwerkbeteiligten tatsächlich verbessert werden können, sollten in dem Netzwerk auch thematisiert und weiter verfolgt werden. Alle anderen Vorhaben sollten auf anderen Wegen voran gebracht werden, denn LEADER+ sollte nur dann zum Einsatz kommen, wenn die möglichen Synergie, die durch eine Handlungskoordination der Beteiligten erreicht werden kann, allen Beteiligten auch hinreichend klar erkennbar ist. Wo dies nicht der Fall ist, sind wohl eher die eingefahrenen Wege der traditionellen Förderung (Ziel-1 oder Ziel-2-Förderung und andere Bundes- oder Landesprogramme) vorzuziehen.

Adresse des Verfassers:

Prof. Dr. Helmut Voelzkow
Universität Osnabrück
Fachbereich für Sozialwissenschaften
49069 Osnabrück
Tel. 0171-3772470
e-mail: voelzkow@mpi-fg-koeln.mpg.de

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